29 maggio 2020

Cantieri, lo sblocco delle risorse è vita per il Paese

  • Di Stefano de Marinis

Interventi normativi e digitalizzazione della PA per consolidare la ripresa

Premessa

Il problema riguarda i tempi di traduzione delle risorse apprestate dalla mano pubblica in lavori/cantieri (progettazioni incluse), sinteticamente in fatturato e pagamenti da immettere nel ciclo economico. Già presente ante crisi, è divenuto vitale per il Paese a seguito del crollo del PIL e del l'aumento del disavanzo legato all'effetto Covid 19.

Le variabili

Dando per acquisiti due indispensabili presupposti, la volontà politica di sostenere la ripresa attraverso gli investimenti infrastrutturali, anche quale virtuosa alternativa al sistema dei sussidi, e l'esistenza di risorse immediatamente spendibili (cassa, non competenza), l'ostacolo non è solo il Codice dei contratti ma anche: i) la c.d. amministrazione difensiva; ii) la fase a monte degli affidamenti (progettazione, conferenze di servizi ecc.); iii) specie per i contratti di più elevato importo, il contenzioso. L'intervento del legislatore deve affrontare tutti e quattro gli indicati profili.

Un decreto legge subito

Non può prescindersi da un provvedimento normativo urgente di natura semplificatoria, che possa includere anche disposizioni extra ordinem, semmai operanti per il solo tempo necessario ad assicurare l'avvio della ripresa. Il decreto legge è necessario per poter operare da subito. L'intervento non può consistere nella semplice sospensione del Codice, perché vi sarebbe comunque necessità di un parametro normativo su cui appoggiare la legittimità degli atti, che non può essere tout court l'applicazione delle sole Direttive comunitarie[1]. Anche l'adozione del nuovo regolamento (previsto dallo sbloccacantieri 2019) non rappresenta una soluzione: al di là dei tempi per adottarlo, mettere in circolo più di 300 norme è esattamente l'opposto di ciò di cui il sistema necessita, in termini di semplificazione, per rimettere rapidamente in moto il mercato.

Occorre quindi intervenire, con un limitato numero di disposizioni, che eliminino i colli di bottiglia, ovunque essi siano, per rendere operativo il sistema (superando eventuali gold plating).

L'elenco degli interventi normativi:

a) garantire direttamente ai Comuni risorse di pronta disponibilità, quale unica possibilità di attivare rapidamente iniziative, anche in ragione del loro importo contenuto, su tutto il territorio nazionale; ciò valorizzando quanto già positivamente sperimentato con le leggi di bilancio 2018 e 2019 (Documento DIPE aprile 2020, p.65); l'assegnazione delle risorse va accompagnato da vincolo di destinazione per l'affidamento di lavori, oltre all'obbligo di utilizzazione in tempi predefiniti.

b) intervenire sulla disciplina della responsabilità del pubblico funzionario per danno erariale, stabilendo che possa essere valutata solo all'esito di una condanna penale definitiva, ovvero esclusa, in rapporto alla colpa grave, se il funzionario ha operato in applicazione di circolari o linee guida[1].

c) intervenire puntualmente sul codice dei contratti: 1) stabilizzando le semplificazioni disposte dallo sbloccacantieri; 2) chiarendo l'obbligo di procedere alla stipula del contratto laddove, in caso di impugnativa degli esiti di gara, la sospensiva non venga concessa, altresì limitando la risarcibilità del danno, in caso di successivo giudizio di merito sfavorevole all'amministrazione, alla sola % di utile indicata dall'operatore economico in offerta; 3) portando, anche per i lavori, la procedura negoziata senza bando fino alla soglia applicativa della disciplina UE (Doc. DIPE pag.39); opzione che sottosoglia andrebbe riferita anche a servizi tecnici e di progettazione; 4) rendendo conforme la normativa sul subappalto alle indicazioni comunitarie; 5) aggiornando la disciplina degli oneri da sospensione per forza maggiore; 6) modificando la norma sui termini di pagamento in modo da renderla conforme alle previsioni comunitarie (al massimo 60 gg. tra il momento in cui si registra in contabilità l'ultimo euro di prestazione contrattualmente previsto per il pagamento e disponibilità dell'ammontare dell'acconto in c/c; 7) prevedendo che il Promotore di interventi in PPP possa candidarsi anche per la realizzazione di opere già incluse nella programmazione (Doc. DIPE p.34).

d) disporre norme una tantum che consentano l'immediata immissione di liquidità nel sistema a fronte di prestazioni eseguite, o il rapido riavvio/avvio di lavori, anche di modesta entità 1) permettendo l'adozione di Sal parziali per tutti i contratti sospesi per più di un mese, a seguito del Covid 19; 2) valorizzando il ricorso ai collegi consultivi tecnici per quantificare gli indennizzi relativi a maggiori oneri dovuti a sospensioni e/o esecuzione/riavvio delle prestazioni a seguito del Covid 19, disponendo specifiche risorse da utilizzarsi allo scopo (recupero all'interno dei quadri economici o, se incapienti, mediante accesso diretto ad un fondo ad hoc, da crearsi per legge); 3) permettendo alle imprese, in un arco di tempo definito, ad esempio fino alla conclusione della fase emergenziale (31 luglio), di proporsi direttamente alle stazioni appaltanti per l'esecuzione di opere d'importo inferiore alle soglie UE, già programmate e fin qui non avviate all'affidamento, sostituendo così l'iniziativa del privato alle più lunghe tempistiche per provvedere impiegate dal l'azione pubblica; 4) estendendo anche agli appalti, sempre in via temporanea, ma per un periodo più lungo (es. 31 dicembre 2020), le procedure del tipo "promotore" già previste dal Codice in caso di Partenariato Pubblico Privato.

Ruolo dell'Anac

Resta aperto il tema del ruolo dell'Anac e delle sue linee guida che potrebbero essere mantenute quale parametro da osservarsi per escludere ex lege la responsabilità del pubblico funzionario per danno erariale (altrimenti le linee guida potrà adottarle il MIT).

Digitalizzazione

La digitalizzazione della PA, in genere, e dei processi di affidamento dei contratti pubblici può esser d'aiuto per consolidare la ripresa andando a rappresentare, se perseguito nella sua pienezza, una delle auspicate riforme di cui il Paese ha necessità assoluta per tornare ad essere competitivo, innovando e generando in tal modo un contesto favorevole per gli investimenti pubblici e privati attraverso l'efficacia della sua azione e l'abbattimento dei costi di sistema.

In quest'ottica, un aspetto importante è rappresentato non solo dall'utilizzo dell'informatica nei processi amministrativi - specie quelli relativi all'affidamento ed all'esecuzione di contratti pubblici - ma anche dall'associare ad essa meccanismi idonei a garantire certezza sull'identità personale di chi ha sottoscritto il documento, sicurezza, integrità ed immodificabilità dei relativi contenuti, fino all'utilizzo di procedimenti assistiti mediante ricorso a meccanismi di intelligenza artificiale.

Rispetto agli strumenti già in uso (le ordinarie piattaforme di negoziazione) il ricorso a blockchain, introdotte dall'articolo 8 ter della legge di conversione del decreto semplificazioni n.135 del 2018, basate sulla condivisione dei dati immessi, accanto alla tracciabilità degli stessi, è in grado di garantirne la certezza su provenienza e contenuti, così come l'immodificabilità degli stessi, come farebbe un notaio con un atto di compravendita, assicurando la rapida verifica dei comportamenti assunti su basi oggettive (notarizzazione informatica -1°step).

Attraverso il (parziale) ricorso a meccanismi di intelligenza artificiale potrebbero mettersi in campo, poi, veri e peropri modelli di processo amministrativo assistito che aiutino il pubblico funzionario ad operare (sul modello dei navigatori stradali che indicano il percorso più utile da seguire in base al traffico), anche allo scopo di favorire un definitivo trade off tra recupero della discrezionalità e presunzione di legittimità ex lege dell'operato della PA (processo amministrativo assistito - 2° step).

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